-以中華電信「專用用戶迴路 ADSL 服務資費案」為例(上)

壹、前言

「搭售」是指賣方要求買方購買其產品或服務的同時，購買其另一種產品或者服務，並且將買方購買其第二種產品或者服務作為購買第一種產品或者服務的條件，實質上「搭售」也是一種附帶條件交易；衡諸商業活動中，以「搭售」作為促銷商品之交易型態不勝枚舉，常見者例如：手機業者以手機搭配門號、西服業者於銷售西裝同時，搭配襯衫或領帶一起銷售，均為廠商常見的行銷手法。對於企業搭售商品之疑慮，通說是認為企業若強制以「搭售」方式進行交易，則交易相對人之交易選擇相對即遭剝奪；惟亦有人認為「搭售」行為有其行銷上及經濟上之考量，並不全然因為搭售行為實施，導致妨害或限制競爭的不利情況發生，是以，各國通常不禁止企業搭售行為。嚴格言之，以「搭售」稱此類行為，並非全然妥當，蓋，「tying」或「tie-in」，並不僅止於「買賣」行為，其可能為「租賃」，亦有可能係「授權交易」。

本文擬以中華電信公司「專用用戶迴路 ADSL 服務資費案」為例，探討「搭售」行為之相關問題。97年間NCC曾就中華電信股份有限公司所陳報新增「專用用戶迴路ADSL」服務資費乙案，認定中華電信公司所陳報之費率不合理並有損及消費者權益之虞，作成不予核定之決定，嗣經中華電信公司提起行政訴訟，兩造於訴訟時，曾就電信事業費管理辦法第9 條所規定之「資費」、「促銷方案」與公平法第19條第6款「搭售」之法律適用為充分攻、防，嗣經台北高等行政法院98年訴字第2778號作成判決，本文以此案為例析述「搭售」等相關法律問題如後。

貳、事實摘要

原告(中華電信股份有限公司)於民國97年9月間向被告(國家通訊傳播委員會即NCC)陳報新增「專用用戶迴路ADSL」服務資費，NCC以中華電信所陳報費率不合理，且有損害消費者權益之虞，以98年1 月6 日通傳營字第09741084170 號函復中華電信，依電信法第26條第3 項授權訂定之第一類電信事業資費管理辦法第12條及第9 條第1 項但書規定，不予核定，且中華電信應於1 個月內，取消申租ADSL服務必須同時租用市內電話服務之搭售規定；中華電信既有之ADSL服務用戶，並得隨時取消與該服務搭售之市內電話服務，中華電信不得拒絕(下稱原處分)。中華電信不服，提起訴願遭駁回，依法提起本件行政訴訟。

中華電信公司於訴訟中所主張之主要理由，大致為：

一、原處分內容自相矛盾，顯有違法：

中華電信公司就新增「專用用戶迴路ADSL服務」向NCC陳報服務資費，然NCC不予核定，並要求中華電信應於原處分到後一個月內，取消申租ADSL服務必須同時申租市內電話服務之規定；既有ADSL用戶並得隨時取消與該服務搭售之市內電話服務，中華電信不得拒絕，因此，NCC一方面針對中華電信陳報新增「專用用戶迴路ADSL服務」之資費不予核定，致使中華電信無法提供該服務，另一方面又命中華電信應提供「專用用戶迴路ADSL服務」，原處分之內容顯然自相矛盾，當然違法。

二、第一類電信事業費管理辦法第9 條之「資費」與「促銷方案」與公平法第19條第6款「搭售」不同：

第一類電信事業資費管理辦法第9 條第5 項之「資費」及「銷案」與公平交易法第19條第6 款「搭售」規範之二種獨立可分之產品，一併出售，造成市場競爭之不良影響之行為，顯屬二事，NCC依據第一類電信事業資費管理辦法第9 條第5 項規範第一類電信事業「資費」及「促銷方案」之規定，命中華電信改正其所指稱之搭售行為，原處分法律適用顯有違誤。

 三、從提供服務方式觀之，現行ADSL與「專用用戶迴路ADSL服務」係不同服務模式

(一) 現行ADSL服務係從用戶端到MDF機房端之線路，使用原市內電話之用戶迴路，透過加裝分歧器（Splitter），使一路用戶迴路除進行語音通話外，可另外傳送數據資料，用戶可在使用電話同時享受高速寬頻上網或進行資料傳送。

(二) 「專用用戶迴路ADSL服務」模式：中華電信係從用戶端到MDF機房端另提供一對專用之用戶迴路，於兩端加裝設備，專門提供ADSL上網服務，無法使用市內電話服務。

四、本件並無違反公平交易法「搭售」之相關規定

中華電信公司主張，搭售行為之實施未必均會對市場競爭產生不良影響，因此公平交易法並未全然禁止事業的搭售行為。而在判斷搭售是否違法之標準，需考慮主要產品有一定程度之市場力、有無妨礙搭售產品市場競爭之虞及是否具有正當理由等因素。而中華電信固然在主要產品ADSL市場有一定程度的市場力，然並未妨礙搭售之產品市場競爭之虞，因中華電信在市話的市場佔有率約達97％，而中華電信將ADSL附掛於市話線上，並未使其他固網業者之市內電話市場受到排除競爭。且自主管機關核定中華電信ADSL服務費率表可稽，中華電信將ADSL附掛於市內電話用戶線上提供服務係經主管機關同意，且倘中華電信未規劃附掛於市內電話線路上，用戶如於使用市內電話外尚有使用ADSL服務之需求，即需另外調訂一路用戶迴路線以供使用，而基於減輕客戶負擔，以客戶最有利、資源最充分使用，而規劃將ADSL利用市內電話用戶迴路，故一併提供服務乃有正當理由。

五、準此，中華電信提供ADSL服務附掛於現有之市內電話用戶 迴路線路，係經主管機關同意，且屬資源共用，提供用戶更低資費，復未強制用戶一併交易，不合理剝奪用戶選擇之機會，並不涉及違反公平交易法第19條第6 款之規定。原處分認定中華電信有搭售行為，且NCC以第一類電信事業資費管理辦法第9條第5項要求改正搭售行為，乃屬涵攝錯誤，原處分顯有違法，應予撤銷。

反觀國家通訊傳播委員會，所主張之理由大致為：

一、 NCC不予核定中華電信陳報新增「專用用戶迴路服務」資費，係因中華電信現行ADSL服務資費之訂定，有費率不明確、不合理之差別訂價、費率偏高等涉有違反電信事業應公平提供服務規定、及有損害消費者權益之虞，爰予以不予核定處分。

二、中華電信前揭ADSL服務資費之訂定方式，有下列缺失：

1.中華電信公司之服務資費與他種服務資費相依，並不合理：

中華電信認為「專用用戶迴路ADSL服務」係有別於現行「ADSL服務」之一項新服務，然中華電信所陳報新增上揭「專用用戶迴路ADSL服務」服務資費顯示，該服務資費卻是相依於他種服務資費，包括「市內電話服務」及現行之「ADSL服務」等，而各項服務其提供服務之成本結構、服務內涵等均不相同，中華電信上揭服務資費將各種不同服務費率納入加總計算訂為服務費率，與服務費率應依各服務實際所需之提供成本、及合理報酬率以為訂定原則不符，即上揭服務費率之訂定，顯然不合理。

2.服務費率不明確之結果，有損害消費者「知之權利」之虞：

對消費者而言，無法立即且清楚地得知前開服務費率數值為何？無法正確判斷該服務費率之合理性與預測未來可能升降趨勢。

3.服務資費因用戶身分別而採差別訂價，有違公平原則：

中華電信現行服務資費除早期由國家獨占經營時之市內電話服務係肇因於當時電話線路舖設密度不高，而基於普及服務及市內電話具有生命線（life line）特性之考量，原電信主管機關要求經營電信事業之交通部電信總局應針對非商業用途、需求彈性較大之住宅用戶，訂定較低之費率，對於商業用途、需求彈性較小之非住宅用戶則收取較高之費率，而有依用戶身分別為差別訂價情形之外，電信事業自不得無正當理由而以用戶身分別為差別訂價，以符合公平原則，乃屬當然。前揭「市內電話服務」月租費採差別訂價係基於當時電信政策之考量，因此，行政院公平交易委員會於該會對於電信事業之規範說明，認為上揭差別訂價應屬於具有合理事由之差別訂價。然中華電信所陳報新增「專用用戶迴路服務」資費，不論是否為中華電信所區分之住宅用戶或非住宅用戶，上揭服務所提供之服務品質與條件均完全相同，中華電信在無合理事由情形下，卻依用戶身分別而採差別訂價之方式，自不符合公平原則。

(文/謝志明律師)